• Euroopan unionin ja sen jäsenmaiden pakolaispolitiikka

[Sisällysluettelo]
[Asiahakemisto]
[Sanahaku]

Euroopan unionin ja sen jäsenmaiden pakolaispolitiikka

Syitä EU:n aktivoitumiseen pakolais- ja turvapaikka-asioissa

Ratkaiseva tekijä yhteistyötarpeiden muodostumiseen oli turvapaikkahakemusten määrän lisääntyminen 1980-luvun jälkipuoliskolla ja niiden määrän huipentuminen 1990-luvun alussa useissa EU-maissa. Taustalla ei siis ollut yleinen huolestuminen maailman ja Euroopan lähialueiden pakolaisongelmien paisumisesta sinänsä, vaan ongelmien seurausten siirtyminen EU:n alueelle. Yhteistyön tavoitteena nähtiin jäsenvaltioiden ulkomaalaislakien yhteensovittaminen. Näin pakolaisongelmien ratkaiseminen helpottuisi ja nopeutuisi EU:n alueella. Siten voitaisiin myös eliminoida lisääntyneestä turvapaikkakäytännön väärinkäytöstä aiheutuneet taloudelliset kustannukset sekä kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneen siirtyminen toiseen EU-maahan. EU myös pyrki poistamaan jäsenmaiden väliset rajakontrollit ja sallimaan EU:n kansalaisten liikkumisen jäsenvaltiosta toiseen ilman passia. Ongelmaksi muodostui kuitenkin unionin alueella asuvien sen rajojen ulkopuolisten maiden eli ns. kolmansien maiden kansalaisten liikkuminen. Myös yhteiskunnalliset paineet ajoivat EU-maita yhteistyöhön. Euroopassa yleistynyt talouden lama ja siihen liittyvä massatyöttömyys kasvattivat pakolaisvastaista mielialaa.

Ensimmäiset askeleet kohti yhteistyötä

Ensimmäistä kertaa EU:n jäsenmaat sopivat kattavasta ja kokonaisvaltaisesta pakolais- ja maahanmuuttoasioita koskevasta ohjelmasta vuonna 1991. Jäsenmaiden korkeimmista poliittisista johtajista koostuvan Eurooppa-neuvoston kokouksessa hyväksytty työohjelma koostui kolmesta erillisestä vaikkakin toisiinsa läheisesti kytkeytyneestä tavoitteesta:

1) puuttuminen muuttopaineisiin 
2) muuttovirtojen kontrollointi
3) laillisten maahanmuuttajien integroimista koskevan politiikan vahvistaminen

Vaikka kaikki kolme tavoitetta ovat muodollisesti yhtä tärkeitä, muuttovirtojen kontrollointiin on paneuduttu eniten koordinoimalla ja yhdenmukaistamalla turvapaikkakäytäntöjä. Periaatetasolla saavutettu yhteisymmärrys yhteistyötavoitteista ei ole juurikaan johtanut käytännön toimenpiteisiin. Kehityksen jarru ovat olleet pakolais- ja turvapaikka-asioiden kuuluminen perinteisesti sisäpolitiikan alaan, eroavaisuudet jäsenmaiden turvapaikkalainsäädännössä sekä maiden erilaiset tilanteet pakolaisten vastaanottajina.

Yhteistyön laillisena perustana voidaan nähdä kaksi sopimusta, joista kumpikaan ei suoranaisesti sisällä pakolais-, turvapaikka- tai edes maahanmuuttoasioita käsitteleviä kohtia. Sopimusten syntymisen katsottiin kuitenkin edellyttävän sitä että unionissa kehitetään toimintaperiaatteet koskien jäsenmaiden ulkopuolisten maiden kansalaisten maahanpääsyä. Vuonna 1989 solmittiin EU:n ulkorajojen ylittämisen valvontaan koskeva sopimus, joka ei kuitenkaan vielä vuonna 1996 ollut astunut voimaan. Vuonna 1993 puolestaan voimaan tuli yhtenäisyysasiakirja (Single European Act), joka sisältää henkilöiden vapaan liikkuvuuden osana yhteismarkkina-aluetta.

Yhteistyö voimistuu Maastrichtin sopimuksen myötä

Euroopan unionin luomisesta sovittiin Maastrichtin sopimuksella, joka tuli voimaan marraskuussa vuonna 1993. Sopimus jakaa yhteistyön piiriin kuuluvat asiat kolmeen erilliseen kokonaisuuteen, joita kutsutaan pilareiksi. 1. pilariin kuuluu taloudellinen yhteistyö mm. rakentamalla talous- ja rahaliitto ( EMU ). 2. pilariin sisältyy yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka ja 3. pilariin yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa. Pakolais- ja turvapaikka-asiat kytkeytyvät läheisesti kaikkiin kolmeen pilariin, mutta niiden käsittely on suuremmalta osin keskitetty 3. pilarin yhteyteen. Maastrichtin sopimuksen tulisi siis vahvistaa jäsenvaltioiden yhteistyötä pakolais- ja turvapaikka-asioissa, mutta myös virallistaa niiden käsittely EU:n toimielimissä.

Maastrichtin sopimuksen oikeus- ja sisäasioita käsittelevä 3. pilari sisältää seuraavia aloja, jotka kuuluvat jäsenvatioiden yhteistyön piiriin:

1) turvapaikkapolitiikka
2) säännöt, jotka koskevat henkilöiden liikkumista yli jäsenvaltioiden ulkorajojen ja tähän liittyvää valvontaa
3) maahanmuuttopolitiikka ja kolmansien maiden kansalaisia koskeva politiikka: 

a) edellytykset, joilla kolmansien maiden kansalaiset saavat tulla jäsenvaltioiden alueelle ja liikkua siellä 
b) kolmansien maiden kansalaisten oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevat edellytykset, perheiden yhdistäminen ja työhönpääsy mukaanluettuina

Pakolaispoliittisen yhteistyön rakenne Euroopan unionissa

Ennen Maastrichtin sopimusta yhteistyö pakolais- ja siirtolaisasioissa tapahtui muodollisesti EU:n ja sen toimielinten ulkopuolella. Keskeisin sopimuksen tuoma muutos koskee päätöksenteon rakenteita ja unionin toimielinten roolin muodollista tunnustamista. Yhteistyö pakolais- ja siirtolais -asioissa on edelleenkin hallitusten välistä, vaikka EU:n toimielinten asema ja rajoitettu kompetenssi on tunnustettu. Päätöstenteko tapahtuu hallitusten välisenä yhteistyönä eikä jäsenvaltioiden unionille siirtämän ylikansallisen ns. yhteisöpäätöksenteon kautta. Ero näiden kahden päätöksenteonmallin välillä on huomattava.

Hallitusten välisen yhteistyön piiriin kuuluu päätösvallan lisäksi toimeenpanovalta, aloiteoikeus sekä valvontamekanismi. Pakolaispolitiikasta ei siis voida määrätä EU:n lainsäädännöllä asetusten tai direktiivien muodossa. Hallitukset voivat tehdä vain keskinäisiä yleissopimuksia, jotka ovat EU-oikeudesta riippumattomia kansainvälisoikeudellisia sopimuksia. Jäsenvaltioiden yhteistyö onkin tuottanut kaksi sopimusta, jotka koskevat turvapaikkakäytäntöä; Schengenin ja Dublinin sopimukset. Päätöksenteossa noudatetaan yleensä yksimielisyysperiaatetta eikä määräenemmistömenettelyä niin kuin yhteisöpäätöksenteossa. Hallitusten välisessä yhteistyössä EU:n tuomioistuimella on ainostaan rajoitettu ja tarkemmin määrittelemätön oikeus tulkita päätösten sisältöä. Samoin myös EU:n parlamentilla on ainoastaan passiivinen ja tulkinnanvarainen oikeus osallistua päätöksentekoon. Ylintä päätäntävaltaa edustavan ministerineuvoston kohdalla sopimus mahdollistaa aikaisempaa sitovampien ja tehokkaampien päätösinstrumenttien soveltamisen. Sopimus on myös vahvistanut muodollisesti komission oikeuden tehdä aloitteita jäsenvaltioiden rinnalla.

Korkein EU:n elin ulkomaalaispolitiikan alalla on oikeus- ja sisäasiaisneuvosto (OSA). Pakolaispolitiikan harmonisoinnin suunnittelusta ja valmistelusta EU:ssa vastaa vuonna 1993 aloittanut K.4 -komitea. Tämän komitean alla toimii työryhmiä, jotka keskittyvät pakolais- ja siirtolaispolitiikan lisäksi muun muassa poliisiyhteistyöhön.

Schengenin ja Dublinin sopimukset

EU:n jäsenvaltiot ovat halunneet lisätä nimenomaan turvapaikakmenettelyä koskevaa yhteistyötä. Tähän tarpeeseen liittyvät läheisesti Schengenin ja Dublinin sopimukset. Sopimusten sisältö ei ole kokonaisuudessaan käytössä, mutta osia siitä sovelletaan käytäntöön hyvinkin yleisesti. EU-maat soveltavat edelleenkin voimakkaasti omia lainsäädäntöjään ja käytäntöjään, mikä johtuu sopimusten ristiriitaisuuksista, voimaantulon ongelmista tai selkeästä puutteellisuudesta.

Schengenin sopimus solmittiin vuonna 1986. Sen tarkoituksena on luoda alue, jolla asuvan väestön liikkuminen maasta toiseen on täysin esteetöntä. Schengenin sopimusta alettiin soveltaa vuonna 1995. Siihen ovat liittyneet varsinaisiksi jäseniksi tai tarkkailijajäseniksi kaikki muut EU:n jäsenvaltiot paitsi Iso-Britannia ja Irlanti. Myös EU:n ulkopuoliset Pohjoismaat Islanti ja Norja haluavat mukaan Schengenin sopimukseen.

Keskeisintä sopimuksessa on henkilötarkastusten poistaminen sopimusvaltioiden välisillä rajoilla. Tämä edellyttää sopimusvaltioiden ulkorajojen tehostettua valvontaa, jotta tarkastusten poistaminen ei johtaisi laittoman maahantulon ja rikollisuuden kasvuun. Periaatteessa Schengen-alueen sisällä myös alueella asuvat kolmansien maiden kansalaiset voivat matkustaa vapaasti edellyttäen, että heidän passinsa ja viisuminsa on tarkastettu Schengen alueen rajalla erityisen tarkasti. Siirtyessään maasta toiseen heidän on kuitenkin ilmoittauduttava kyseisen maan viranomaisille joko rajalla tai rajan ylitystä seuraavan kolmen päivän sisällä. Pakolais- ja siirtolaispolitiikan kannalta keskeiseksi muodostuu se, kuka alueelle pääsee ja miten. Schengenin sopimukseen sisältyvätkin kriiteerit, jotka täyttävä EU:hun kuulumattoman valtion kansalainen saa oleskella Schengenin alueella kolmen kuukauden ajan. Jos taas henkilö ei täytä näitä kriteereitä, häneltä on evättävä pääsy Schengen-valtiot käsittävälle alueelle. Schengen-alueelle pääsyn edellytykset ovat seuraavat:

- henkilöllä on oltava hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja
- henkilöllä on oltava hallussaan voimassaoleva viisumi sikäli kun se on pakollinen
- sikäli kun niin vaaditaan, henkilön tulee osoittaa asiakirjat, jotka tukevat esitettyä  matkan tarkoitusta ja takaavat riittävän toimeentulon
- henkilö ei saa olla rekisteröitynä Schengenin tietojärjestelmään epätoivottuna henkilönä
- kyseisen henkilön maahanpääsyn ei voida katsoa aiheuttavan vaaraa sopimusosapuolten kansalliselle turvallisuudelle tai kansainvälisille suhteille.

Schengenin sopimuksessa määritellään myös ns. ensimmäisen turvapaikkamaan periaate. Tämä periaate tarkoittaa sitä, että turvapaikanhakijan on haettava turvapaikkaa ensimmäisestä Geneven pakolaissopimusta noudattavasta maasta, jossa hänellä on mahdollisuus ottaa yhteyttä viranomaisiin.

Schengenin sopimuksessa on määrätty rangaistukset kuljetusyhtiöille, jotka kuljettavat Schengen-alueelle sellaisia sopimusmaiden ulkopuolisia kansalaisia, joilla ei ole passia ja/tai viisumia. Euroopassa esimerkiksi lentoyhtiöitä on viime vuosina alettu sakottaa ilman tarvittavia matkustusasiakirjoja matkustavien kolmansien maiden asukkaiden kuljettamisesta. Liikenteenharjoittaja on myös velvollinen kuljettamaan ilman vaadittavia matkustusasiakirjoja matkustavan kolmannen maan kansalaisen takaisin kuljetuksen lähtömaahan. Schengenin sopimuksessa kuitenkin mainitaan, ettei turvapaikanhakijoihin tule soveltaa samoja maahanpääsyn edellytyksiä ja sääntöjä kuin muihin kolmansien maiden kansalaisiin. Käytännössä näin ei kuitenkaan ole. Sakkoja ja paluukuljetusten kustannuksia pelkäävät liikenteenharjoittajat edellyttävät kaikilta matkustajilta, myös turvapaikanhakijoiksi esittäytyviltä henkilöiltä, täydellisiä matkustusasiakirjoja. Turvapaikanhakeminen Euroopan maista on siis vaikeutunut huomattavasti, sillä vainoa pakenevilla ihmisillä ei yleensä ole mahdollisuutta saada haltuunsa vaadittavia matkustusasiakirjoja. Liikenteenharjoittajiin kohdistuvien määräysten seurauksena myös asiakirjojen väärentäminen ja ammattimainen ihmisten salakuljetus ovat lisääntyneet.

Vuonna 1990 solmittu Dublinin sopimus menee osittain Schengenin sopimuksen kanssa päällekkäin. Dublinin sopimus solmittiin, sillä kaikki Euroopan maat eivät liittyneet Schengenin sopimukseen. Se ei ole vielä astunut voimaan. Dublinin sopimus keskittyy edellä mainittuun ensimmäisen turvapaikkamaan periaatteeseen. Sen tarkoitus on taata, ettei sama henkilö voi jättää turvapaikkahakemusta useampaan kuin yhteen EU:n jäsenmaahan. Sopimuksessa määritellään, missä maassa turvapaikkaa hakevan EU:n ulkopuolisen maan kansalaisen asia on käsiteltävä. Jos asian ensimmäisenä käsitellyt maa torjuu hakemuksen, päätös pätee koko EU:n alueella. Kyseisellä maalla on oikeus palauttaa turvapaikanhakija kolmanteen maahan Euroopan ulkopuolella.

Dublinin sopimuksessa on myös esitetty vastuun jakamista pakolaisista EU:n jäsenmaiden kesken. Vaikka Dublinin sopimuksen ratifioiminen ja voimaantulo on vielä pahasti kesken, vastuunjaon perusteluista on käyty keskusteluja. Euroopan parlamentin päätöslauselmassa vuonna 1994 korostetaan tarvetta jakaa pakolaiset tasaisesti jäsenvaltioiden kesken. Sen teki ajankohtaiseksi entisen Jugoslavian sota ja sen luoma Euroopan pakolaisongelma. Vaikka EU-maat ovat periaatteessa yksimielisiä siitä että pakolaiset - tai ainakin heidän aiheuttamansa kustannukset- tulisi jakaa tasaisemmin, käytännön toimiin ei ole päästy. Ongelmaksi ovat osoittautuneet muun muassa pakolaisten jakamisperusteet sopimusvaltioiden kesken.

Schengenin ja Dublinin sopimusten epäkohtia

Schengenin ja Dublinin sopimukset eivät suoranaisesti sisällä kohtia turvapaikkamenettelyjen yhdenmukaistamisesta sopimusmaissa. Maat käsittelevät edelleenkin turvapaikkahakemukset omaa lainsäädäntöään soveltaen. Sopimusten soveltaminen käytäntöön kuitenkin edellyttää sopimusosapuolilta yhtenäistä turvapaikkakäytäntöä. Todellisuudessa EU-maiden käytännöt eroavat hyvinkin paljon toisistaan.

Sopimusten soveltamisen kannalta erityisen ongelmallinen on turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuullisen maan määrääminen. Pääsääntöisesti vastuu on valtiolla, joka on myöntänyt turvapaikanhakijalle viisumin tai oleskeluluvan. Jos kyseisiä asiakirjoja ei ole myönnetty, vastuullinen valtio on se, joka on ottanut turvapaikkahakemuksen käsiteltäväksi. Ellei mikään valtio ole aloittanut käsittelyä, vastuussa on valtio, jonka rajojen kautta turvapaikanhakija on tullut sopimusvaltioiden alueelle. Usein on kuitenkin mahdotonta päästä yksimielisyyteen siitä, minkä valtion rajojen kautta turvapaikanhakija on päässyt alueelle. Turvapaikanhakijalta mahdollisesti puuttuvat matkustusasiakirjat eikä matkareitistä saada selvyyttä. Sopimusosapuolet eivät ole myöskään sopineet yhteisistä maassa oleskelun toteen näyttämistä koskevista kriteereistä.

Käytännössä ns. ensimmäisen turvapaikkamaan periaate voi johtaa turvapaikanhakijoiden pallotteluun maasta toiseen ilman, että heidän turvapaikkahakemuksensa tulevat käsitellyiksi. Sekä Schengenin että Dublinin sopimukset nimittäin sallivat kulloisenkin sopimusosapuolen omaan lainsäädäntöön perustuen käännyttää tai karkottaa turvapaikkahakemuksen jättäneen ensimmäiseen turvapaikkamaahan varmistamatta, pääseekö hakija siellä todella hakemaan turvapaikkaa. Näin esimerkiksi Puolan kautta Suomeen tullut turvapaikanhakija palautetaan automaattisesti Puolaan, jos Suomen viranomaiset katsovat, että hänellä olisi ollut mahdollisuus hakea sieltä turvapaikkaa.

Kaikki EU-maat ovat allekirjoittaneet Geneven pakolaissopimuksen lisäpöytäkirjoineen, mikä tarkoittaa sitä, että kukin maa on sitoutunut itsenäisesti tutkimaan, täyttääkö turvapaikkaa hakeva henkilö pakolaissopimuksen ehdot. Schengenin ja Dublinin sopimuksissa mainittu ns. ensimmäisen turvapaikkamaan periaatetta voidaan siis pitää Geneven pakolaissopimuksen vastaisena, sillä se antaa EU-maalle oikeuden olla vastaanottamasta turvapaikkahakemusta, jos hakija on oleskellut toisessa EU-maassa.

Schengenin ja Dublinin sopimukset ovat myös johtaneet tietojen vaihtamiseen koskien yksittäisiä turvapaikanhakijoita tai ryhmiä. Sopimukset eivät kuitenkaan takaa tarpeellista suojaa luottamuksellisten tietojen väärinkäytöksiltä.

Euroopan pakolaispolitiikka käytännössä

Vaikka jo Maastrichtin sopimuksessa puhutaan yhteisestä pakolais- ja ulkomaalaispolitiikasta, ei yhteisen politiikan sisällöstä ole juurikaan päästy yksimielisyyteen puhumattakaan konkreettisista toimista pakolaispolitiikan harmonisoimiseksi. Schengenin sopimuksen soveltamisessa on paljon ongelmia ja Dublinin sopimuksen voimaantulo on jatkuvasti lykkääntynyt.

Vaikka Euroopan valtioiden yhteistyö on kangerrellut, yleisenä ohjenuorana kaikkien valtioiden 1990-luvun pakolaispolitiikassa voidaan nähdä maahanmuuton rajoittaminen. EU-maat ovat vuoronperään kiristäneet turvapaikkakäytäntöjään vaatimalla yhä useammin EU:n ulkopuolelta tulevalta passia ja viisumia, soveltamalla laajasti ensimmäisen turvapaikkamaan periaatetta sekä sakottamalla liikenteenharjoittajia ilman matkustusasiakirjoja matkustavien kuljettamisesta. Esimerkiksi Saksa tiukensi perustuslakiinsa kuuluvia turvapaikkasäädöksiä vuonna 1993, minkä seurauksena turvapaikanhakijoiden määrät ovat kääntyneet selvään laskuun. Samaan aikaan heidän määränsä kasvoi Saksan naapurimaassa Hollannissa, jolloin taas Hollanti alkoi tiukentaa politiikkaansa. Joskus vain uhka turvapaikanhakijoiden määrän kasvusta voi johtaa politiikan tiukkenemiseen. Näin kävi Suomessa, jossa ulkomaalaislakia tiukennettiin vuonna 1993, vaikka Suomeen oli siihen asti saapunut äärimmäisen vähän turvapaikanhakijoita verrattuna muuhun läntiseen Eurooppaan.

EU-maiden pakolaispolitiikan suunta on johtanut turvapaikanhakijoiden määrän voimakkaaseen laskuun. Kun Länsi-Euroopassa oli vuonna 1992 noin 700 000 turvapaikanhakijaa, laski luku vuoteen 1995 mennessä alle 300 000 hakijaan. Samaan aikaan maailman pakolaistilanne ei ole helpottanut ja uusia pakolaiskatastrofeja syntyy edelleenkin. Suurin osa maailman pakolaisista asuu Aasiassa ( 35% ) ja Afrikassa ( 47% ), vaikka niiden rahallinen varallisuus on yhteensä vain 5% kaikkien mannerten yhteenlasketusta varallisuudesta. Euroopassa asuu vain 13 % kaikista maailman pakolaisista, vaikka Euroopan varallisuus on melkein kolminkertainen verrattuna Aasian ja Afrikan yhteenlaskettuun varallisuuteen. EU-maiden pakolaispolitiikassa voidaan siis perustellusti nähdä pyrkimys rakentaa muurit rikkaan Euroopan ympärille, jonne jopa Geneven pakolaissopimuksen kriteerit täyttävien turvapaikanhakijoiden on vaikea tai mahdoton päästä.

Euroopan sisällä pakolaisten määrät maata kohden vaihtelevat huomattavasti, eivätkä tehdyt sopimukset tai EU:n toimielinten tunnustettu rooli pakolaispolitiikan suhteen ole tasapainottaneet tilannetta. Saksa vastaanottaa 48% kaikista Eurooppaan tulleista turvapaikanhakijoista. Heistä noin 10 %:lle myönnetään turvapaikka, mutta on kuitenkin huomattava, että osa turvapaikanhakijoista saa jäädä maahan väliaikaisesti oleskeluluvan turvin. Ranskan osuus kaikista Euroopan turvapaikanhakijoista on 7 % ja heistä 5% saa turvapaikan. Suomi poikkeaa selvästi Länsi-Euroopan yleisestä tasosta, sillä se vastaanottaa vain 0,3 % kaikista hakijoista ja antaa vain 2 %:lle heistä turvapaikan. Myös EU-maiden suhtautuminen Euroopan sisäisten pakolaisten auttamiseen on vaihdellut. Saksa otti 250 000 entisen Jugoslavian alueen pakolaista alueelleen, mutta Iso-Britannia määräsi Bosniasta tuleville pakolaisille viisumipakon, mikä esti heitä hakemasta turvapaikkaa.

EU-maat ovat joko yhdessä tai erikseen kokeilleet erilaisia pakolaisuutta ehkäiseviä menetelmiä. Ne antavat taloudellista apua tukemalla YK:n pakolaispäävaltuutetun työtä, auttamalla suoraan kriisialueita esimerkiksi lähettämällä joukkojaan turvaamaan humanitaarisen avun perillemenon sekä solmimalla kahdenkeskisiä sopimuksia avuntarpeessa olevien maiden kanssa. Myös Euroopan neuvostossa ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestössä on käynnistetty pakolaisongelmien ehkäisyyn tähtääviä ohjelmia. Laajaan yhteistyöhön pohjautuvan toiminnan painopisteitä ovat mm. ihmisoikeuksien, erityisesti vähemmistöjen oikeuksien vahvistaminen.

Tiina Taskila 13.4.1997 

Lähteet: Pakolaineuvonta r.y. ja Suomen Punainen Risti: Pakolaisena Euroopassa 
Päivi Vartiainen-Ora: Paossa 
Service Civil International: Crossing Borders - international refugee campaign, resource pack; part five